Finanzielle Herausforderungen für Landkreise: Schulden steigen, Finanzierungssalden sinken

Die 35 Landkreise in Baden-Württemberg erfüllen als kommunale Selbstverwaltungskörperschaften überörtliche Aufgaben und fungieren gleichzeitig als untere staatliche Verwaltungsbehörden unter der Leitung einer Landrätin/eines Landrats. Zu den Aufgaben der Landkreise zählen beispielsweise die Sozial- und Jugendhilfe, das Gesundheitswesen – also die Krankenhausversorgung oder Gesundheitsämter sowie der öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV). Anhand der Schulden-, Jahresrechnungs- und Kassenstatistiken, die vom Statistischen Landesamt Baden-Württemberg erhoben werden, beleuchtet dieser Artikel die nominelle finanzielle Entwicklung der Landkreise im Südwesten im Betrachtungszeitraum von 2014 bis 2024 sowie regionale Unterschiede.
 

Ein- und Auszahlungen der Landkreise

Im Jahr 2014 verzeichneten die Landkreise Baden-Württembergs insgesamt Einzahlungen von 8,6 Milliarden (Mrd.) Euro und Auszahlungen von 8,4 Mrd. Euro und somit einen Finanzierungsüberschuss von 234 Millionen (Mio.) Euro (Abbildung 1). Bis 2020 entwickelten sich die gesamten Ein- und Auszahlungen der Landkreise (ohne Finanzierungstätigkeit) nahezu gleichmäßig, was 2020 einen Finanzierungsüberschuss von 325 Mio. Euro zur Folge hatte. Ab 2021 ist jedoch ein Rückgang dieses Überschusses erkennbar. Im Jahr 2023 wurde erstmals seit 2017 ein Finanzierungsdefizit von 664 Mio. Euro festgestellt. Im Jahr 2024 standen den Auszahlungen von 16,3 Mrd. Euro nur noch Einzahlungen in Höhe von 15,4 Mrd. Euro gegenüber, was ein Finanzierungsdefizit von 899 Mio. Euro entspricht. Seit 2014 stiegen die gesamten Auszahlungen bis ins Jahr 2024 um 94,4 %. Die gesamten Einzahlungen konnten im selben Zeitraum nur eine Steigerung von 78,7 % verzeichnen.

Investitionsquote bleibt (noch) stabil

Im Jahr 2014 wurden von den Gesamtauszahlungen 7,9 Mrd. Euro für konsumtive und 458 Mio. Euro für investive Zwecke verwendet. Die daraus resultierende Investitionsquote von 5,5 % liegt nahe am durchschnittlichen Wert der Landkreise im Zeitraum von 2014 bis 2024 von 5,9 %. Während dieser Periode schwankte die Investitionsquote zwischen einem Höchstwert von 6,9 % im Jahr 2016 und einem Tiefstwert von 4,8 % im Jahr 2017, wobei sie sich stets in einem Korridor von etwa einem Prozentpunkt um den Durchschnittswert bewegte. In den letzten drei Jahren, beginnend mit 2022, lag die Investitionsquote konstant über 6 %. Im Jahr 2024 ergaben die Investitionsauszahlungen von 1,1 Mrd. Euro eine Investitionsquote von 6,5 %.
 

Einzahlungen nach Arten

Auf der Einzahlungsseite der Landkreisfinanzen zeigt sich eine rückläufige relative Bedeutung der Kreisumlage, die von den kreisangehörigen Gemeinden erhoben wird. Zwar stiegen die Einzahlungen aus der Kreisumlage zwischen 2014 und 2024 in absoluten Zahlen von 3,3 Mrd. Euro auf 5,1 Mrd. Euro, ihr Anteil an den Gesamteinzahlungen verringerte sich jedoch im selben Zeitraum von 38,4 % auf 33,5 %. Auch der Anteil von Steuern und Gebühren ging von 3,7 % im Jahr 2014 auf 2,6 % im Jahr 2024 zurück. Dieser anteiligen Abnahme steht eine wachsende Bedeutung der Zuweisungen und allgemeinen Umlagen von Bund und Ländern gegenüber. Diese erreichten im Jahr 2024 mit 5,1 Mrd. Euro ein Volumen, das dem der Kreisumlage entsprach. Darüber hinaus gewann der Ersatz sozialer Leistungen durch Bund und Länder sowie die Erstattung von Verwaltungskosten an Bedeutung. Ihr Anteil an den Gesamteinzahlungen erhöhte sich im Betrachtungszeitraum um 4,3 Prozentpunkte.
 

Auszahlungen nach Aufgabenbereichen

Insgesamt blieb die Auszahlungsstruktur der Landkreise im Zeitraum von 2014 bis 2024 weitgehend stabil und die anteiligen Veränderungen in den einzelnen Aufgabenbereichen bewegen sich jeweils im Bereich weniger Prozentpunkte. Auf der Auszahlungsseite der Landkreisfinanzen stellt der Aufgabenbereich „Soziales und Jugend“ über den gesamten Betrachtungszeitraum hinweg mit deutlichem Abstand die größte Position dar (Abbildung 2). Im Jahr 2014 entfielen 4,7 Mrd. Euro beziehungsweise 56,5 % der gesamten Auszahlungen der Landkreise auf diesen Bereich, der unter anderem soziale Hilfen sowie Leistungen der Kinder-, Jugend- und Familienhilfe umfasst. Zugleich stieg der Anteil des Aufgabenbereichs an den Gesamtauszahlungen mit 3,3 Prozentpunkten im Zeitraum von 2014 bis 2024 am stärksten. Die zweitstärkste anteilige Steigerung entfiel mit 1,3 Prozentpunkten auf den Bereich „Zentrale Verwaltung“. Darüber hinaus ist lediglich ein leichter Anstieg im Bereich „Gesundheit und Sport“ festzustellen. Demgegenüber ging der Anteil des zweitgrößten Aufgabenbereichs – „Gestaltung der Umwelt“ – seit 2014 um 2,5 Prozentpunkte zurück. Hierzu zählen beispielsweise Auszahlungen zur Wirtschaftsförderung, zum Umweltschutz oder für den ÖPNV. Die Aufgabenbereiche „Schule und Kultur“ sowie „Zentrale Finanzleistungen und Sonstiges“ verzeichneten hingegen geringfügige Anteilsrückgänge.

Kassenkredite auf Rekordniveau

Die Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich setzen sich aus Kassenkrediten, Krediten und Wertpapierschulden zusammen. Bei Kassenkrediten handelt es sich um kurzfristige Verbindlichkeiten, die zur Liquiditätssicherung aufgenommen werden. Kassenkredite dienen damit der Aufrechterhaltung der stetigen Zahlungsfähigkeit. Während diese Art der Verschuldung zwischen 2014 und 2017 zunächst anstieg, konnte in den Folgejahren eine Entlastung verzeichnet werden (Abbildung 3). 2018 lag die Verschuldung bei den Kassenkrediten unter dem Niveau von 2014 und erreichte im Jahr 2020 mit 36 Mio. Euro den Tiefpunkt im gesamten Betrachtungszeitraum. Ab 2022 sind die Kassenkredite dann steil angestiegen. Ende 2024 hatten die Landkreise mit einer Verschuldung von 411 Mio. Euro – über sieben Mal so hoch wie 2014 – einen historischen Höchststand erreicht. Demnach haben sich die Kassenkredite 2024 im Vergleich zum Vorjahr mehr als verdoppelt. Auch hat sich das Verhältnis von Kassenkrediten zu Krediten über die letzten zehn Jahre verändert. So machten 18,0 % der gesamten Verschuldung beim nicht-öffentlichen Bereich 2024 die Kassenkredite aus. Im Jahr 2014 waren dies lediglich 4,8 %. Das ist eine bezeichnende Entwicklung, da Kassenkredite oft als Krisenindikator dienen. Die langfristigen Kredite beim nicht-öffentlichen Bereich nehmen den größeren Teil an der Gesamtverschuldung ein, weshalb deren Verlauf nahezu deckungsgleich mit der allgemeinen Schuldenentwicklung ist. Von 2016 (1.190 Mio. Euro) sind die Kreditschulden bis 2021 (1.000 Mio. Euro) gesunken. Im Zeitraum 2021 bis 2024 stiegen sie hingegen um 87,2 % an und erreichten damit den Höchststand innerhalb des Betrachtungszeitraums. Wertpapierschulden wurden von den Landkreisen im Betrachtungszeitraum nicht aufgenommen.
 

Schulden der Landkreise: Anstieg von 43 % in den letzten drei Jahren

Mit Blick auf die Gesamtverschuldung beim nicht-öffentlichen Bereich der Landkreise als Selbstverwaltungskörperschaft ist festzustellen, dass sich diese nominal von 1.197 Mio. Euro im Jahr 2014 auf 2.284 Mio. Euro im Jahr 2024 nahezu verdoppelt hat. Nach einem ersten Anstieg auf 1.293 Mio. Euro im Jahr 2016 konnten die Schulden in den Folgejahren kontinuierlich abgebaut werden. Im Jahr 2020 wurde mit 1.037 Mio. Euro der Tiefpunkt des Betrachtungszeitraums erreicht. Nach 2020 ist ein steiler Aufwärtstrend erkennbar. Bereits im Jahr 2022 erreichten die Schulden das Niveau von 2016. 2023 stiegen die Schulden im Vergleich zum Vorjahr um 23,5 % an. Im Jahr 2024 lag die Steigerung zum Vorjahr sogar bei 41,4 % und der Schuldenstand erreichte damit seinen Höhepunkt im Betrachtungszeitraum.

Regionale Unterschiede

Bezogen auf alle Landkreise in Baden-Württemberg lag die Pro-Kopf-Verschuldung 2014 bei 138 Euro. 2020 wurde der Tiefstwert von 115 Euro pro Kopf verzeichnet. Dieser Wert hat sich bis 2024 auf 249 Euro mehr als verdoppelt. Während 2021 bei etwa der Hälfte der Landkreise die Pro-Kopf-Verschuldung noch unter 100 Euro lag, ist diese Schwelle bis 2024 auf ca. 200 Euro angestiegen (Abbildung 4). Der Landkreis Göppingen verzeichnete mit 1.136 Euro pro Kopf die höchste Verschuldung der Landkreise und lag damit deutlich über dem Durchschnitt (249 Euro). Auch in absoluten Zahlen führt dieser Landkreis die Statistik an (2024: 294 Mio. Euro). Mit großem Abstand folgten dann der Landkreis Freudenstadt und der Ostalbkreis mit einer Pro-Kopf-Verschuldung von über 600 Euro. Den größten Anstieg von 2021 bis 2024 verzeichnete der Landkreis Ravensburg. Die Pro-Kopf-Verschuldung stieg um das 12-fache von 34 Euro auf 406 Euro an. Regionale Unterschiede lassen sich auch bei Liquiditätsproblemen identifizieren. War 2022 lediglich der Ostalbkreis auf kurzfristige Kassenkredite angewiesen – diese gelten allerdings seit über zehn Jahren als Dauerzustand – so waren 2024 sieben weitere Landkreise betroffen: Göppingen, Ludwigsburg, Ravensburg, Lörrach, Breisgau-Hochschwarzwald, Rhein-Neckar-Kreis und Schwäbisch Hall. Der Landkreis Biberach als Selbstverwaltungskörperschaft ist seit 2017 schuldenfrei beim nicht-öffentlichen Bereich und trägt diesen Status im Betrachtungszeitraum allein.