Vom finanziell stabilen Landkreis an die Grenze der Handlungsfähigkeit

Als ich 2016 das Amt des Landrats übernommen habe, war die finanzielle Ausgangslage des Alb-Donau-Kreises stabil. Wir konnten Rücklagen bilden, Schulden abbauen und zugleich gezielt investieren – in unsere Schulen, in Kreisstraßen und Radwege, in den öffentlichen Nahverkehr und in unser Alb-Donau Klinikum. Kommunalpolitik bedeutete für uns: gestalten statt verwalten. Bis einschließlich 2022 hatten wir positive Ergebnishaushalte und eine liquiditätshinterlegte Rücklage in Höhe von 67 Millionen Euro.

Heute, zehn Jahre später, hat sich die Situation grundlegend verändert. Rücklagen, die über viele Jahre aufgebaut wurden, dienen inzwischen dem Ausgleich laufender Defizite. Ende 2026 werden sie voraussichtlich vollständig aufgebraucht sein.

Diese Entwicklung ist kein Einzelfall. Sie betrifft die kommunale Ebene insgesamt. Was wir erleben, ist eine strukturelle Schieflage, die die kommunale Handlungsfähigkeit flächendeckend zunehmend infrage stellt.
 

Zeitenwandel ohne strukturelle Antwort

Seit 2022 sprechen wir bundespolitisch von einer Zeitenwende. Geopolitische Spannungen, Energiekrise, wirtschaftliche Transformation, demografischer Wandel und digitale Disruption verändern unser Land grundlegend. Als Reaktion darauf wurden das Sondervermögen des Bundes und zahlreiche weitere Förderprogramme in historischer Größenordnung beschlossen.

Für die kommunale Ebene sind diese Programme zunächst eine spürbare und durchaus willkommene Entlastung. Gleichzeitig müssen wir nüchtern feststellen: Ein erheblicher Teil dieser Mittel fließt in Investitionsvorhaben, die ohnehin bereits beschlossen oder planerisch vorbereitet waren. Das Sondervermögen ersetzt in vielen Fällen reguläre Haushaltsmittel, statt einen zusätzlichen Investitionsschub auszulösen. Es verschafft kurzfristig Luft – löst aber keine strukturellen Probleme.

Hinzu kommt: Die Infrastrukturprogramme gleichen lediglich einen Teil der über Jahre bei Bund und Land entstandenen Investitionsdefizite aus. Die eigentlichen Ursachen bleiben unberührt. Wenn sich an den strukturellen Rahmenbedingungen nichts ändert, werden die Probleme lediglich verschoben – auf Kosten der jungen Generation. Sie zahlt doppelt: heute durch Rekordschulden und morgen erneut, weil die strukturellen Fehlentwicklungen fortbestehen. Das ist das Gegenteil von Generationengerechtigkeit.

Trotz aller Rede von „Zeitenwenden“ ist eines unverändert geblieben: Die staatliche Aufgabenlast und -gewichtung. Dabei sind die öffentlichen Ressourcen begrenzt. Neue sicherheits-, energie- und wirtschaftspolitische Prioritäten bedeuten zwangsläufig höhere Ausgaben. Wenn die Einnahmen nicht im gleichen Maße mitwachsen und strukturelle Umschichtungen ausbleiben, entsteht ein dauerhaftes Ungleichgewicht.

Eine an die veränderten Rahmenbedingungen angepasste Wirtschafts-, Sicherheits- und Energiepolitik würde deshalb nicht nur zusätzliche Mittel erfordern, sondern auch eine ehrliche Prioritätenverschiebung innerhalb der bestehenden Staatsausgaben. Diese Tatsache wird in aktuellen Debatten meist ignoriert. Statt Ausgaben konsequent neu zu priorisieren, werden bestehende Leistungsversprechen fortgeschrieben – und „on top“ weitere Ansprüche gesetzlich verankert, ohne ihre dauerhafte Finanzierung sicherzustellen oder zu prüfen, ob auf kommunaler Ebene die personellen, organisatorischen und finanziellen Ressourcen für die Umsetzung vorhanden sind. Das Prinzip „Wer bestellt, bezahlt“ wird zunehmend unterlaufen.

Für die kommunale Ebene verschärft sich dadurch die Lage erheblich. Sondervermögen finanzieren Investitionen. Sie finanzieren jedoch keine stetig wachsenden Sozialleistungen und Pflegekosten, keine steigenden Zuschüsse im ÖPNV und keine nachhaltige Krankenhausfinanzierung.

Die Folge: Immer größere Teile kommunaler Haushalte werden durch laufende Pflichtaufgaben gebunden. Gleichzeitig schwindet die Fähigkeit, notwendige Investitionen aus eigener Kraft zu tätigen. Kommunen geraten in einen reinen Verwaltungsmodus sowie in zunehmende Abhängigkeit von Förderprogrammen und zusätzlichen Krediten.

So entsteht ein strukturelles Spannungsfeld: auf der einen Seite Rekordschulden für einmalige Investitionsprogramme, auf der anderen Seite dauerhaft steigende laufende Belastungen. Die eigentliche Systemfrage – welche Leistungen der Staat unter den veränderten Vorzeichen dauerhaft erbringen kann und soll – bleibt unbeantwortet.

Steigende Sozialausgaben verändern die Struktur des Haushalts

Wir Landkreise dürfen anders als Bund und Land keine dauerhaften Defizite über Schulden finanzieren. Wir müssen Einnahmen und Ausgaben, Aufwand und Ertrag in Einklang bringen. Bis einschließlich 2022 gelang uns dies und wir konnten positive Jahresergebnisse erzielen, zuletzt mit einem Überschuss von rund 31 Millionen Euro. Seit 2023 schreiben wir Defizite – 2026 bereits das vierte Jahr in Folge. Und das, obwohl die Einnahmen steigen und wir erhebliche Konsolidierungsmaßnahmen umgesetzt haben.

Das Problem ist kein Einnahmenproblem. Es ist ein strukturelles Ausgabenproblem. Die Dynamik der gesetzlich vorgegebenen Pflichtaufgaben übersteigt unsere Steuerungsmöglichkeiten deutlich.

Allein die Sozialausgaben des Alb-Donau-Kreises haben sich seit 2020 annähernd verdoppelt von rund 111 Millionen Euro auf etwa 193 Millionen Euro im Jahr 2026. Der Zuschussbedarf aus dem Kreishaushalt überschreitet inzwischen 100 Millionen Euro.

Die Ursache liegt in immer höheren Standards und einer stärkeren Gewichtung von Einzelinteressen. Das Bundesteilhabegesetz verfolgt das richtige Ziel, Menschen mit Behinderung mehr Selbstbestimmung zu ermöglichen. Der Übergang vom pauschalisierten zum personenzentrierten Ansatz führt jedoch zu hochkomplexen Verfahren und erheblichen Mehrkosten. Einzelne Unterstützungsleistungen können jährliche Aufwendungen von deutlich über 100.000 Euro pro Fall verursachen, ohne dass gesichert ist, dass der zusätzliche bürokratische Aufwand im gleichen Maß zu mehr Wirkung führt. Die Kostenerstattung durch das Land erfolgt nicht immer vollständig. Für den Landkreis bedeutet das erhebliche Haushaltsrisiken.

Auch in der Kinder- und Jugendhilfe steigen die Fallzahlen sowie die Intensität der Hilfen kontinuierlich. Bei der Hilfe zur Pflege verstärken demografischer Wandel und Reformen auf der einen Seite sowie eine seit Jahren ausbleibende Pflegereform auf der anderen Seite den finanziellen Druck. Durch die Reform des Wohngeldes ist der Kreis der anspruchsberechtigten Haushalte um mehr als das Doppelte gewachsen. Hinzu kommen die Kosten für Unterbringung und Integration von Geflüchteten, die trotz staatlicher Zuweisungen nicht vollständig gedeckt sind.

Immer größere Teile unseres Haushalts sind für gesetzliche Pflichtleistungen gebunden – zulasten der originären Aufgaben der Landkreise. Der Spielraum für freiwillige Leistungen und Zukunftsinvestitionen schwindet.
 

Krankenhausfinanzierung als Generationenaufgabe

Mit dem Beschluss zum Neubau des Alb-Donau Klinikums in Ehingen im Mai 2025 haben wir eine weitreichende Entscheidung getroffen. Das Investitionsvolumen von rund 370 Millionen Euro ist ein Kraftakt. Ein erheblicher Teil wird durch Landesmittel getragen, doch ein beträchtlicher Eigenanteil verbleibt beim Landkreis.

Dieser Neubau ist keine freiwillige Komfortentscheidung. Er ist notwendig, um die Vorgaben der Krankenhausreform zu erfüllen und die Notfallversorgung im ländlichen Raum langfristig zu sichern. Gleichzeitig bleibt die strukturelle Unterfinanzierung der Krankenhäuser bundesweit bestehen. Die kommunale Ebene springt mit erheblichen Mitteln in eine Lücke, die durch unzureichende bundespolitische Rahmenbedingungen entsteht – Mittel, die dann für kommunale Kernaufgaben fehlen.
 

Öffentlicher Nahverkehr zwischen Anspruch und Realität

Auch im ÖPNV zeigt sich der Zielkonflikt. Wir haben das Angebot in den vergangenen Jahren deutlich ausgebaut. Neue Regiobuslinien, der Bahnhof Merklingen, flexible Rufbusangebote und Taktverbesserungen haben die Mobilität im ländlichen Raum gestärkt.

Doch der Zuschussbedarf liegt inzwischen bei rund 17 Millionen Euro jährlich. Steigende Kosten und gesetzliche Vorgaben – etwa durch das Saubere-Fahrzeuge-Beschaffungsgesetz – erhöhen den finanziellen Druck weiter. Höhere Standards führen faktisch zur Angebotsreduzierung, weil die Mittel nicht unbegrenzt zur Verfügung stehen.
 

Hohe Erwartungen – geringe Reformbereitschaft

Gleichzeitig erleben wir seitens der Bürgerschaft eine stetig wachsende Erwartungshaltung gegenüber Staat und Kommunen. Der Staat soll leistungsfähiger, digitaler, sozialer, klimafreundlicher und zugleich kostengünstiger werden. Wirtschaftliche und gesellschaftliche Härten sollen umfassend abgefedert, individuelle Risiken weitgehend kompensiert werden – und das möglichst ohne spürbare Einschränkungen oder zusätzliche Abgaben.

Diese Erwartungen sind Ausdruck eines über Jahrzehnte gewachsenen Wohlstands und eines ausgeprägten Fürsorgestaates, der Risiken und Krisensituationen abfedert und ausgleicht. Doch Wohlstand ist kein Besitzstand. Er ist das Ergebnis kontinuierlicher Anpassung.

Deutschland hat in den vergangenen 80 Jahren mehrfach bewiesen, dass es Krisen bewältigen und sich neu erfinden kann. Heute hingegen erleben wir vielfach das Verwalten des Bestehenden und ein Beharren auf dem Wohlstand von gestern. Statt die Zeichen der Zeit anzuerkennen, werden grundlegende Reformen vertagt, strukturelle Fragen nicht entschieden, Belastungen in die Zukunft verschoben.
 

Haushaltskrise als demokratische Herausforderung

Die Folgen der prekären kommunalen Haushalte sind nicht nur finanzieller Natur. Wenn Kommunen dauerhaft Leistungen einschränken oder Abgaben erhöhen müssen, ohne dass die Ursachen vor Ort liegen, entsteht Frustration. Bürgerinnen und Bürger erleben steigende Belastungen und zugleich sichtbare Begrenzungen. Es entsteht der Eindruck eines Staates, der an vielen Stellen nicht mehr richtig funktioniert – von einer maroden Bahn, der verschleppten Digitalisierung bis hin zu den Pflege-, Gesundheits- und Schulsystemen, die den aktuellen Anforderungen immer weniger gerecht werden.

Wachsen solche Missstände, wächst auch das Misstrauen. Die kommunale Ebene ist der Staat, den die Menschen unmittelbar erleben. Wenn hier Handlungsfähigkeit schwindet, kann sich eine finanzielle Krise zu einer Vertrauenskrise entwickeln – und im schlimmsten Fall zu einer Krise der Demokratie.

Demokratie lebt vom Gleichgewicht zwischen dem, was der Staat leisten kann, und dem, was die Menschen von ihm erwarten. Gerät dieses Gleichgewicht dauerhaft aus dem Lot, entstehen Enttäuschung, Polarisierung und die Suche nach einfachen Antworten.

Deshalb braucht es auf allen Ebenen ein neues Verständnis von politischer Verantwortung. Verantwortung in diesem Bereich heißt eben nicht, jedem Wunsch hinterherzulaufen. Verantwortung heißt, Zielkonflikte offen zu benennen – zwischen Wünschenswertem und Machbarem, zwischen den Ansprüchen von heute und den Möglichkeiten von morgen. Zwischen dem Wunsch nach individueller Entlastung und dem Anspruch, das Gemeinwesen in seiner Substanz zu erhalten. Verantwortung ist das Gegenteil von Beliebigkeit. Sie ist der Kompass in Zeiten knapper Ressourcen. Und Verantwortung heißt, gerade dann Haltung zu zeigen, wenn Gegenwind spürbar wird.
 

Konsolidieren – aber nicht allein

Wir im Alb-Donau-Kreis sind bereit, Verantwortung zu übernehmen. Wir haben konsolidiert, Standards überprüft, Strukturen angepasst. Als Kreisverwaltung sind wir bereit, uns weiter zu verschlanken, effizienter zu werden und Prioritäten zu setzen.

Aber kommunale Reformbereitschaft allein wird bei weitem nicht ausreichen.

Den gleichen Willen zur Veränderung müssen nun auch Bund und Länder aufbringen. Wer politische Erwartungen weckt, muss für ihre langfristige Tragfähigkeit einstehen. Entscheidungen und finanzielle Verantwortung dürfen nicht auseinanderfallen. Dafür braucht es auch eine ehrliche Debatte mit den Bürgerinnen und Bürgern über das, was der Staat dauerhaft leisten kann und wo die individuelle Verantwortung wieder stärker in den Mittelpunkt rücken muss.

Eine starke Demokratie braucht starke Kommunen. Starke Kommunen brauchen tragfähige Strukturen. Und tragfähige Strukturen entstehen nur durch gemeinsame Reformbereitschaft.

Der Alb-Donau-Kreis und viele andere Landkreise sind bereit, diesen Weg zu gehen. Jetzt braucht es den gleichen Mut auf allen Ebenen – in Stuttgart, in Berlin und in unserer Gesellschaft insgesamt.