Auf dem Weg zu Netzwerken für Menschen?

Eine zweite Förderrunde wurde im Juni 2023 ausgeschrieben. Sie ermöglicht den bisher aktiven 33 Stadt- und Landkreisen eine Fortführung und neuen Standorten einen Start.

Das Förderprogramm wurde 2020-2022 evaluiert von Prof.in Dr. A. Helmer-Denzel, Prof.in Dr. Barbara Steiner von der Dualen Hochschule Heidenheim und Dipl.Psych.Iren Steiner unter dem Dach des Instituts für angewandte Sozialwissenschaften, Stuttgart. Der Abschlussbericht ist abrufbar unter:
https://sozialministerium.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/m-sm/intern/downloads/Downloads_Pflege/Evaluation-Kommunale-Pflegekonferenzen_Abschlussbericht_2022.pdf

Der Methodenkoffer ist abrufbar unter:
https://sozialministerium.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/m-sm/intern/downloads/Downloads_Pflege/Evaluation-Kommunale-Pflegekonferenzen_Methodenkoffer_2022.pdf

Die dargestellten Ergebnisse stützen sich auf die Abschlussbefragung der Landkreis- Koordinator:innen, auf die Begleitprozesse von sechs Pilotstandorten und auf Erkenntnisse aus der Governanceforschung, vor allem zu Potenzialen und Grenzen regionaler Netzwerke.

Der Rahmen für Pflegekonferenzen in Baden-Württemberg

Im Landespflegegesetz werden den kommunalen Pflegekonferenzen vier Funktionen zugeordnet: a) Sozialplanung b) Vernetzung, c) politische Einflussnahme durch Empfehlungen und d) praktische Impulse und Verbesserungen bis in das Quartier hinein, wo Menschen leben.

Der baden-württembergische Weg zeichnet sich aus durch ein offenes, gestaltbares und kooperatives Profil unterstützt durch finanzielle Ressourcen. Der entscheidende Unterschied zu älteren Planungsansätzen liegt in der Chance zu flexiblen und vielfältigen Umsetzungen zu kommen, so dass Eigenheiten und Ressourcen vor Ort einfließen können und lokale Antworten angeregt werden. Einer der geförderten Standorte hat diese Qualität mit dem Begriff der „agilen Pflegekonferenz“ zum Ausdruck gebracht.

Pflegekonferenzen gewinnen damit an Wertschöpfung - als vielversprechendes Werkzeug für bürgernahe Altenhilfestrategien und für wachsende Resilienz im Blick auf den demographischen Wandel in Kommunen und Regionen.

Die begleitende Evaluation hat gezeigt: Pflegekonferenzen sind Instrumente des Wandels. Diese Ausrichtung ist möglich, aber anspruchsvoll. Sie erfordert systematische, zielgerichtete Kontakt-, Verknüpfungs-, Vermittlungs- und Informationsstrategien, offene Türen innerhalb der Landkreisverwaltung, Brücken zu politischen Entscheidungsinstanzen, Zugänge in fachfremde Territorien und wenn möglich Ansprechpartner:innen auf Gemeindeebene sowie attraktive, machbare Praxisideen.

Die Implementierung einer kommunalen Pflegekonferenz ist eine Gemeinschaftsleistung. Vorläuferprozesse und -erfahrungen im Bereich der Altenhilfe erleichtern den Einstieg besonders. Auf der operativen Ebene erweist sich diese Praxis als „akrobatische Gestaltungs- und Managementaufgabe“. Auf politischer Ebene sind überzeugende und verbindliche wechselseitige Kooperation und Beteiligung gefragt.

Was sind Gemeinsamkeiten und Unterschiede

Als Treiber haben sich ähnliche brennende Themenstellungen herauskristallisiert, die in Pflegekonferenzen bearbeitet werden sollen:

Diese Herausforderungen können allerdings nur teilweise im Konferenzformat bearbeitet werden. Praktisch alle Standorte haben deshalb Arbeitsgruppen eingerichtet, die auch lösungsorientiert arbeiten können.

Pflegekonferenzen dienen als Informations-, Kontakt- und Orientierungsinstrument und finden in allen evaluierten Stadt- und Landkreisen prozesshaft statt. Überall wurden erste Vernetzungsschritte unternommen.

Unterschiede in der Ausgestaltung der Pflegekonferenzen ergeben sich durch Siedlungsstrukturen und Interessenlagen bei Gemeinden und Akteur:innen. Auch die jeweilige Organisationskultur in der Landkreisverwaltung kann Vernetzung katalysieren oder  hemmen.

Insbesondere ländliche Landkreise sind eher auf Verbundlösungen angewiesen, die personellen Ressourcen in kleinen Gemeinden sind in der Regel begrenzt. Die Stellung und der Handlungsspielraum von Bürgermeister*innen in kleinen Gemeinden im ländlichen Raum bringt es mit sich, dass sich auch in sehr traditionsorientierten Landkreisen immer wieder innovative „Leuchttürme“ bis hin zu Innovationsclustern finden.

Gemeinden sind unterschiedlich stark an der Mitgestaltung der Pflegekonferenzen interessiert. In Stadtkreisen ist eher ein erlebbarer gemeinsamer Bezugsrahmen vorhanden und damit Vernetzung ins Quartier eher möglich.

Insgesamt ist es für ländlich geprägte Landkreise bedeutsam, wie stark der Landkreis sich in Entwicklungsfragen engagiert und sich auch als Dienstleister für seine Kreiskommunen versteht. Eine Koordinatorin fasst zusammen: „Kommunen müssen mit eigenem Gewinn angesprochen werden“. Die Pflegekonferenzen, die von Stadtkreisen durchgeführt werden, starten generell aus einer anderen Position. Bestehende Kooperationspfade können häufiger genutzt werden und auch Themenstellungen lassen sich präziser zuschneiden. Stadtkreise verfügen im Vergleich zu Landkreisen über leichtere, häufiger genutzte Kommunikationspfade und können deshalb Akteur*innen besser einbinden.

Eine durchgängige Herausforderung stellen die sektorenabhängigen Eigeninteressen der Akteur:innen dar. Es müssen Themen gefunden werden, die „Komplexität reduzieren“ und gleichzeitig für die Teilnehmenden von Interesse sind. Zudem stellt das Förderinstrument „Pflegekonferenz“ durch die sektorenübergreifende und sozialräumliche Ausrichtung ein neues Narrativ dar. Sinn und Zweck des Ansatzes „Pflegekonferenz“ erschließen sich in der Einstiegsphase vielen Beteiligten, nicht ohne Sensibilisierung und Einführung.

Was hat sich bewährt in der Praxis

Für die Durchführung von Pflegekonferenzen gilt es die unterschiedlichen Interessen zu erkennen, zu aktivieren und einzubinden. Die Unterschiede haben mit den Funktionsweisen der jeweiligen Sektoren zu tun. Sollen Verknüpfungen stattfinden, braucht es passende Anreize oder geeignete Ressourcen durch die initiierende Verwaltung. Ländliche Kreisverwaltungen haben die Flächensituation zu bewältigen, die sich mit kleinen Gemeinden und entsprechend eher bescheidener Infrastruktur für eine Kooperation abbildet. Um in eine praktische Umsetzung zu kommen, ist die Einbettung vor Ort durch die Gewinnung von Mit-Streitenden (Ko-Koordinator*innen) wichtig. Die Zahl der Schlüsselpersonen ist im ländlichen Raum allerdings eher begrenzt und diese sind oft mehrfach engagiert und eingebunden.

Wozu sind Pflegekonferenzen gut – was können sie zum jetzigen Zeitpunkt leisten, was nicht?

Die Pflegekonferenzen sind als Instrumente des Wandels konzipiert. Eine aus Fördermitteln bezahlte Koordinatorin initiiert mindestens zwei Pflegekonferenzen im Land- bzw. Stadtkreis.

Durch die 18monatige Förderung befinden sich die Pflegekonferenzen derzeit noch in der Phase der Implementierung. Es ist zu beobachten, dass die angestrebte Arbeitsweise der kooperativen Bearbeitung (Netzwerke für Menschen bis ins Quartier schaffen) im Feld von Pflege und Versorgung einen Paradigmenwechsel darstellt.

Der hauptsächliche Benefit der Pflegekonferenzen besteht momentan darin, dass unterschiedliche Akteur: innen mit ihren Eigeninteressen miteinander ins Gespräch kommen (Klinikvertretungen, ambulante und stationäre Pflege, Seniorenräte, Kreisräte, Bürgermeister*innen) und dass in großen Landkreisen Transparenz, über die bereits bestehenden „Leuchtturmprojekte“ erreicht werden kann. Der Benefit durch neue Projekte wird seltener genannt.

Es entstehen zwar neue Projektideen, aber deren Umsetzung ist oft an weitere Kooperationen oder Personalressourcen gebunden. Es werden derzeit in den Pflegekonferenzen eher kleinere, abgegrenzte Projekte umgesetzt (z. B. Initiierung Wohnberatung, digitale Heimplatzvergabe im Landkreis, Sicherstellung von gerontopsychiatrischer Versorgung im Stadtkreis), dominierend ist dabei der Erfahrungs- und Informationsaustausch. Bisher gelingt eine interprofessionelle Vernetzung gut.

Was über alle Standorte weniger sichtbar wurde, war die Beteiligung politischer Entscheider*innen, z. B. Bürgermeister*innen, Gemeinderäte, Kreisräte, so dass die Ergebnisse der Pflegekonferenz und sich daraus ergebenden politischen Umsetzungen nicht systematisch transferiert werden. Hier wird eine Mehrebenenperspektive notwendig (Stadtteil – Gemeinde – Landkreis – Land – Bund). Landkreise oder Stadtkreise, die bereits integrierende Sozialplanung betreiben, gelingt es eher die rein fachliche Binnenperspektive zu verlassen und die politische und fachliche Perspektive zusammenzudenken

Pflegekonferenzen mit Arbeitsgruppen zeigen ein Vertrauens- und Innovationspotenzial. Durch den interprofessionellen Ansatz wird Sensibilisierung für dringliche Bedarfe erreicht. Es entsteht ein erweiterter Lösungsraum. Aus Sicht der Koordinator*innen tragen die bisherigen Pflegekonferenzprozesse mehrheitlich zur Verbesserung der allgemeinen Handlungskoordination bei. Es wird Sensibilisierung erreicht für aktuelle Themen wie „Sorgende Gemeinschaften“ oder Fachkräftegewinnung. Es kommt zu neuen Informationsplattformen. Für die organisierenden Stadt- und Landkreise erleichtern Pflegekonferenzen beteiligende Planung und Steuerung für das regionale Agendasetting.

Man kann die begrenzte Umsetzungspraxis auch mit einschränkenden Bedingungen wie der Pandemie, dem kurzen Projektzeitraum oder mit den begrenzten Ressourcen in Verbindung bringen. Grundlegender erscheint aber die bisherige Organisation von Umsetzungsverantwortung. Folgt man der Evidenz aus großen Stadtentwicklungs- und Quartiersprogrammen, dann bleibt die kommunale Ebene der „Tatort“ für Umsetzungsprojekte, gerade wenn bürgerschaftliches Engagement berührt wird.

Das kann auch bedeuten, dass man sich von flächendeckenden Prozessen und ausschließlich großen Formaten wie Konferenzen zugunsten exemplarischer, vor Ort gut verankerter und mitgetragener Prozesse verabschiedet. Die Evaluation zeigt deutlich, dass die für die Umsetzung notwendige Orchestrierung in kleineren, familiären, überschaubaren Settings wirkungsvoller gelingt.

Zur Rolle von Landkreisen

Landkreise können als „Scharnier“ zwischen Kreiskommunen und Land gedacht werden.

An den evaluierten Standorten konnten drei Varianten beobachtet werden, wie Land- bzw. Stadtkreise diese Funktion im Blick auf die Implementierung von Pflegekonferenzen gestalten. Sie unterscheiden sich im Ausmaß und in der Art, wie kooperative Steuerung gestaltet wird.

In der vorgebenden und initiierenden Variante versteht sich die jeweilige Land- bzw. Stadtkreiskreisverwaltung steuernd und setzt den thematischen Rahmen und die Ausrichtung mit eigenen Akzenten fest. Die Arbeit orientiert sich an Produkten, die aus der Pflegekonferenz heraus entstehen sollen. Hier kommt am ehesten die Steuerungsqualität „Governance by Government“ zum Tragen.

Mit klaren Ausrichtungen arbeitet auch die Variante „Dienstleister und Vernetzer für Kommunen bzw. Stadtteile“. Die Pflegekonferenz wird stark um einen bestimmten Zweck herum organisiert, der vorher in einem engen Lenkungskreis bereits abgestimmt wurde (z. B. gerontopsychiatrische Versorgung im Landkreis neu organisieren). Netzwerke nach außen, über die Landkreisverwaltung hinaus werden initiiert. Im Dienstleistungsverständnis gegenüber Kommunen kommt ein stärker kooperativ grundiertes Steuerungsverständnis zum Tragen.

Eine dritte Variante zeichnet sich aus durch kooperative Ansätze auf möglichst vielen Ebenen. Es werden kleinere Formate mit Betonung des Workshopcharakters bevorzugt, oft dezentral. Die Durchführung wird mit den beteiligten Akteur:innen entwickelt oder stark abgestimmt wie bspw. in den Stadtteilkonferenzen der Pilotstädte.

Ausblick

Wirksame Pflegekonferenzen sind gesellschaftliche Gemeinschaftsleistungen auf der Basis kooperativer Staats- und Institutionenpraxis. Fachliche oder methodische Vervollkommnung allein kann den erwünschten gesellschaftlichen Impact nur begrenzt vergrößern. Bearbeitung in engen Zuständigkeiten scheint nur bedingt zielführend zu sein. Es hängt viel davon ab, dass Akteur:innen aus dem Feld verbindlich einsteigen und Zusammenarbeit nicht nur interprofessionell, sondern intersektoral anvisiert wird. Das bedeutet aber auch, dass der „Steuerbarkeit“ und „Machbarkeit“ Grenzen gesetzt sind. Pflegekonferenzen sind als Netzwerkkonstrukte kommunikative Formate mit den innewohnenden Potenzialen, aber auch mit Grenzen. Herrschaftszusammenhänge und damit die Dimensionen von Macht und Einfluss brauchen die systematische Verknüpfung mit politischen Lösungsansätzen.

Um eine erweiterte Steuerungsperspektive zukünftig umsetzen zu können, müssten die beteiligten Akteur*innen in der Verwaltung zur Logik von Governance und den damit einher gehenden Systemgrenzen vertraut gemacht werden.

Ein weiterer möglicher Schritt, der bei der Fortführung von Pflegekonferenzen gegangen werden sollte, ist eine dezidierte Zielsetzung und ein konsequentes Monitoring. Es sollte eine Verständigung darüber erfolgen, welcher Zweck mit der Pflegekonferenz im Landkreis erreicht werden soll und wie der Landkreis seine Rolle als Bindeglied zwischen Landes- und Gemeindeebene wahrnehmen möchte und die Verknüpfungen gestaltet werden sollen.

Da Themen, die in den evaluierten Pflegekonferenzen bearbeitet werden, eine hohe Bedeutung für die kommunale Daseinsvorsorge auf der Gemeindeebene haben, sollten zukünftig gezielte Kooperationen von Landkreisen mit einzelnen Kreiskommunen erprobt werden.