Fortschreitende Zerrüttung der Kommunalfinanzen

Unsere Verfassung lässt keinen Zweifel daran: Landkreise, Städte und Gemeinden müssen finanziell so ausgestattet werden, dass sie neben ihren Pflichtaufgaben auch noch ein Mindestmaß an freiwilligen Aufgaben wahrnehmen können, und zwar ohne dauerhaft auf Kreditaufnahme angewiesen zu sein. Dies gehört zum unantastbaren Kernbereich der verfassungsrechtlich verbürgten kommunalen Selbstverwaltungsgarantie. Und allein das Land und nicht etwa der Bund ist Adressat der Verpflichtung, für eine in diesem Sinne finanzielle Mindestausstattung der Kommunen sorgen und einstehen zu müssen.

Nun wird man zwar den Ländern nicht widersprechen können und auch nicht widersprechen wollen, wenn sie darauf hinweisen, dass die finanzielle Schieflage der Kommunalfinanzen maßgeblich vom Bundesgesetzgeber verursacht ist. Und natürlich können sich die Länder der vollen politischen Unterstützung der Kommunen sicher sein, wenn sie gegenüber dem Bund auf eine angemessene Refinanzierung von bundesgesetzlich verursachten Mehrbelastungen der Kommunen insbesondere im Sozialbereich drängen, etwa bei der Eingliederungs- und Jugendhilfe sowie bei der Hilfe zur Pflege. Allerdings ändert dies nichts daran, dass die Kommunen verfassungsrechtlich Teil der Länder sind und sich ihr Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung allein gegen das jeweilige Land richtet, im Fall der baden-württembergischen Kommunen also gegen das Land Baden-Württemberg.
 

Wahrung der finanziellen Mindestausstattung als Gretchenfrage

Damit stellt sich die Gretchenfrage, ob in Baden-Württemberg das verfassungsgebotene Minimum an kommunaler Finanzausstattung unterschritten ist. Dies lässt sich, rechtlich betrachtet, nicht generell beantworten, sondern muss verfassungsjuristisch jeweils bezogen auf eine konkrete Kommune – Landkreis, Stadt oder Gemeinde – geklärt werden. Und natürlich reicht es dabei nicht aus, wenn die Finanzausstattung einer Kommune nur vorübergehend das verfassungsmäßige Mindestmaß unterschreitet. Vielmehr muss die betreffende Kommune strukturell-dauerhaft außerstande sein, neben ihren Pflichtaufgaben auch ein Mindestmaß an freiwilligen Aufgaben eigenverantwortlich und ohne nicht bloß vorübergehende Kreditfinanzierung wahrzunehmen.

Berücksichtigt man nun allerdings, dass die baden-württembergischen Kommunen in ihrer Gesamtheit inzwischen schon im dritten Jahr in Folge milliardenschwere Defizite verbuchen und allen Prognosen zufolge auch in den kommenden Jahren Defizite in vergleichbarer Höhe zu verzeichnen haben werden, dann drängt sich ein Rückschluss doch eher auf: Angesichts der Höhe und strukturellen Verfestigung der kommunalen Defizite der baden-württembergischen Kommunen insgesamt spricht ziemlich viel, um nicht zu sagen alles dafür, dass es eine hinreichende Anzahl baden-württembergischer Landkreise, Städte und Gemeinden gibt, bei denen die verfassungsrechtlich garantierte Mindestausstattung der Kommunen nicht länger gewährleistet ist.
 

Haushaltsprobleme des Landes – kein valides Rechtsargument

Nun schlägt den Kommunen und ihren Interessenvertretungen, wenn sie auf das Erfordernis einer finanziellen Mindestausstattung zu sprechen kommen, von Seiten der Landespolitik reflexhaft der Einwand entgegen, dass das Land selber große finanzielle Probleme habe und deshalb die Defizite der Kommunen nicht vollständig ausgleichen könne. Bisweilen wird sogar in analoger Anwendung das Zitat eines ehemaligen Bundespräsidenten bemüht: „Unser Herz ist weit, doch unsere Möglichkeiten sind endlich.“

Diese Einlassung ist zwar rhetorisch ganz hübsch, kann aber vor der verfassungsrechtlich verbürgten Selbstverwaltungsgarantie keinen Bestand haben. Denn das Land kann sich gerade nicht darauf berufen, dass seine eigene Haushaltslage notleidend ist. Dies ist kein valides Rechtsargument. Vielmehr geht die herrschende Auffassung in der Rechtswissenschaft davon aus, dass der Mindestfinanzbedarf der Kommunen einen abwägungsfesten Mindestposten im öffentlichen Finanzwesen des jeweiligen Landes darstellt. Die Verpflichtung des Landes, für die finanzielle Mindestausstattung einer jeden seiner Kommunen einzustehen, steht mit anderen Worten nicht unter dem Vorbehalt seiner eigenen Leistungsfähigkeit.
 

Vorrang der politischen vor der gerichtlichen Konfliktlösung

Was aber heißt dies nun konkret, wenn alles danach aussieht, dass Stand heute die finanzielle Mindestausstattung der Kommunen in Baden-Württemberg nicht mehr überall gewahrt sein dürfte? Sollen jetzt die Kommunen munter Klagen gegen das Land vom Zaun brechen?

Mitnichten. Klagen – zumal im innerstaatlichen Verhältnis – sollten, ja müssen immer das letzte Mittel, die ultima ratio sein. Vorher muss stets nach anderen Auswegen gesucht werden. Dies gilt in den heutigen, von zunehmender Polarisierung geprägten Zeiten mehr denn je. Denn der soziale Zusammenhalt im Staat beginnt mit dem institutionellen Zusammenhalt des Staates.

Der Vorrang der politischen vor der gerichtlichen Konfliktlösung gilt in besonderem Maße aber auch speziell im Verhältnis von Land Baden-Württemberg und baden-württembergischen Kommunen, die auf eine lange Tradition vertrauensvollen, partnerschaftlichen Zusammenwirkens zurückblicken können. Nicht ohne Grund hat der Landkreistag seine Landkreisversammlung im Oktober unter das Motto „Land und Kommunen – Krisen meistern, Chancen nutzen“ gestellt. Dieses Motto bringt pointiert zum Ausdruck, mit welchem Selbstverständnis Land und Kommunen hierzulande bislang unterwegs waren, nämlich im Schulterschluss und mit dem gemeinsamen Blick nach vorne.
 

Gemeinsame Basis vorhanden

Und wenn sie in dieser bewährten Weise gemeinsam den Blick nach vorne richten, dann dürften sich Land Baden-Württemberg und baden-württembergische Kommunen immerhin dem Grunde nach darin einig sein, welches die prioritären Handlungsnotwendigkeiten im Hinblick auf die Kommunalfinanzen sind. Unumstritten scheint nämlich zu sein, dass es erstens im Rahmen des Staatshaushaltsplans für das Jahr 2027 einer kurzfristigen finanziellen Stabilisierung der kommunalen Haushalte bedarf. Zweitens sehen sich Land und Kommunen gemeinsam in der Verantwortung und Verpflichtung, die Zukunftskommission und das Zukunftsbündnis, wie sie im grün-schwarzen Koalitionsvertrag vorgesehen sind und unlängst auf den Weg gebracht wurden, zum dringend gebotenen Erfolg zu führen.

Die Ausgangsbasis stimmt insofern. Aber der redensartliche Teufel steckt bekanntlich im Detail. Und diese Details lasten hunderte Millionen schwer auf den kommunalen Haushalten.  
 

Staatshaushaltsplan 2027 und Struck’sches Gesetz

Zunächst zum Staatshaushaltsplan 2027. Der Regierungsentwurf bleibt aus Sicht der Kommunen deutlich hinter dem zurück, was für ein halbwegs akzeptables Kommunalpaket zwingend erforderlich wäre. Er ist, um es mit den Worten von Landkreistagspräsident Dr. Brötel zu sagen, „mehr als eine herbe Enttäuschung“. Umso wertvoller sind die Hinweise aus den Reihen der Regierungsfraktionen und zuletzt sogar von Finanzminister Dr. Danyal Bayaz selbst, dass immer noch das Struck’sche Gesetz gelte, wonach kein Gesetz – und damit auch kein Haushaltsgesetz – das Parlament so verlasse, wie es hereingekommen sei.

Aus Sicht der Landkreise ist es dabei zwingend erforderlich, dass im Staatshaushaltsplan 2027 insbesondere eine substanzielle Landesbeteiligung an den Nettobelastungen der Kreise im Bereich der Eingliederungshilfe pauschal festgesetzt und ferner eine hinreichende Krankenhaus-Soforthilfe vorgesehen wird, um zumindest ein Stück weit auf die extremen Betriebskostendefizite der Kliniken zu reagieren.

Dabei handelt es sich um mehr als bescheidene Erwartungen. Bei Lichte betrachtet, würde auch damit der Absturz der Kreisfinanzen lediglich gedämpft. Aber die Kommunalverbände haben frühzeitig signalisiert, sich beim Haushalt 2027 auf schmerzhafteste Kompromisse einzulassen, weil man ein großes Interesse daran hat, gegenüber einer verunsicherten Bevölkerung als Gesamtstaat Geschlossenheit zu demonstrieren. Noch ist es nicht zu spät, um als Land und Kommunen beim Thema Haushalt die Reihen wieder zu schließen.
 

Zukunftskommission und Zukunftsbündnis als Chance

Was Zukunftskommission und Zukunftsbündnis betrifft, sehen die Kommunen darin eine echte Chance, notwendige Reformen anzustoßen und die Handlungsfähigkeit des Staates auf Landes- und kommunaler Ebene nachhaltig zu stärken. Ziel muss es sein, verlorene Gestaltungsspielräume zurückzugewinnen und die Voraussetzungen für zukunftsfähiges staatliches Handeln zu schaffen. Dafür braucht es die Bereitschaft aller Beteiligten, bestehende Strukturen kritisch zu überprüfen und Veränderungen offen und ohne Denkverbote anzugehen.

Im Mittelpunkt müssen der konsequente Abbau entbehrlicher Aufgaben und verzichtbarer Standards, gleichzeitig aber auch eine langfristig tragfähige Neugestaltung der Finanzbeziehungen zwischen Land und Kommunen stehen. Beide Themen sind aus kommunaler Sicht untrennbar miteinander verbunden und müssen gemeinsam angegangen werden, wenn Reformen tatsächlich Wirkung entfalten sollen.

Der bisherige Auftakt weist in die richtige Richtung. Dazu trägt auch die vereinbarte Vertraulichkeit bei, die den notwendigen Raum schafft, um Lösungsansätze konstruktiv zu entwickeln und zu diskutieren, ohne dass vielversprechende Vorschläge vorschnell öffentlich zerredet werden.

„Die Wahrheit der Absicht ist nur die Tat selbst“

Doch Vorsicht. Noch ist nichts erreicht. Verfrühter Optimismus wäre fehl am Platz. Dies zu betonen, ist wichtig. Denn politische Schönrednerei hilft wenig und schadet viel. Auch dies hat Landkreistagspräsident Dr. Brötel in seiner Grundsatzrede bei der Landkreisversammlung Anfang Oktober in Tuttlingen dick unterstrichen.

Und in der Tat: Noch sind die Nachbesserungen am Staatshaushaltsplan für das Jahr 2027 bestenfalls eine Absichtserklärung. Und auch die Zukunftskommission und das Zukunftsbündnis sind aktuell wenig mehr als eine gute Absicht. Zu Absichtserklärungen und guten Absichten indes hat der bedeutendste Denker des deutschen Südwestens bereits vor knapp 220 Jahren das Notwendige gesagt: „Die Wahrheit der Absicht ist nur die Tat selbst“, heißt es bei Hegel.

Die Taten aber lassen noch auf sich warten. Insofern gehört zur vollen Wahrheit, dass derzeit nur eines real ist – die fortschreitende Zerrüttung der Kommunalfinanzen.