Wochen der Entscheidung
Die finanzielle Situation der Landkreise hat sich in den vergangenen drei Jahren in atemberaubender Geschwindigkeit verschlechtert. Gleiches gilt für die Finanzen der Städte und Gemeinden. Einen solchen nahezu flächendeckenden und absehbar andauernden Abwärtstrend hat es seit Gründung der Bundesrepublik im kommunalen Bereich noch nie gegeben. Auch in diesem Jahr bleibt die Haushaltslage der Landkreise massiv angespannt. Zwar hat das im Herbst vergangenen Jahres geschnürte und im Nachtragshaushalt umgesetzte Finanzpaket des Landes die finanzielle Situation der Landkreise, Städte und Gemeinden im laufenden Haushaltsjahr ein Stück weit entlastet. Dafür waren und sind die Kommunen dem Land auch dankbar. Es bleibt aber dabei, dass gerade auch den Landkreisen das Wasser nicht etwa nur bis zum Hals, sondern mindestens bis zur Nasenspitze steht. Dies zeigt schon ein nüchtern analysierender Blick in die Haushaltspläne der baden-württembergischen Landkreise.
Blick in die Haushaltspläne der Landkreise
Inzwischen sind bis auf einen alle für das Jahr 2026 maßgeblichen Haushaltspläne der Landkreise hier im Land verabschiedet. Die Kreise sind, um in der Wassermetaphorik zu bleiben, "Land unter".
So musste der gewogene Landesdurchschnitt der Kreisumlage deutlich angehoben werden und beläuft sich im Jahr 2026 auf 34,31 %. Dies bedeutet eine Erhöhung um 1,18 % gegenüber dem Vorjahr. Im Vergleich zu 2022, in dem sich der gewogene Landesdurchschnitt der Kreisumlage mit 28,40 % auf einem Tiefstand befand, bedeutet dies innerhalb von nur vier Jahren einen Anstieg um 5,91 %. Damit steigt auch das Aufkommen der Kreisumlage in 2026 deutlich um 8,3 % an und beträgt 6,26 Mrd. Euro bzw. 684 Euro je Einwohner. Gegenüber dem Vorjahr bedeutet dies eine Anhebung um 478 Mio. Euro bzw. 58 Euro je Einwohner, mit der die kreisangehörigen Städte und Gemeinden mehr belastet werden müssen. Und dies in einer Phase, in der die Städte und Gemeinden gleichfalls unter erheblichem Druck stehen.
Trotz dieser deutlichen Erhöhung der Kreisumlage können 32 Landkreise und damit rund 91 % aller Landkreise ihre Aufwendungen nicht mehr durch ihre Erträge decken. Verbliebene Rücklagen müssen eingesetzt werden und stehen dann in Folgejahren nicht mehr zur Verfügung. Nicht weniger als sieben Landkreise, das sind 20 % aller Landkreise, müssen in 2026 bereits einen Fehlbetrag in Höhe von 65 Mio. Euro ausweisen. All dies ist absolut präzedenzlos hierzulande.
Unausgeglichene Sozialhaushalte als Hauptproblem
Maßgeblicher Grund für diese extreme Schieflage der Haushalte bleibt insbesondere der Zuschussbedarf für das Soziale. Dieser steigt im Jahr 2026 mit 8,1 % erneut extrem stark an. In absoluten Zahlen sind dies 472 Mio. Euro. Ins Gewicht fallen dabei insbesondere die Steigerungen im Bereich der Eingliederungs- und Jugendhilfe. Aktuell wird im Durchschnitt der baden-württembergischen Landkreise das gesamte Aufkommen aus der Kreisumlage benötigt, um den Zuschussbedarf für den Sozialhaushalt zu decken. Für andere Selbstverwaltungsaufgaben der Landkreise bleibt bei dieser Betrachtung nicht ein einziger Euro Kreisumlage übrig. Die gesamte Kreisumlage ist mit anderen Worten verausgabt, noch bevor ein einziger Fahrplankilometer im ÖPNV, ein einziges Tablet für die Berufsschulen, ein einziger Meter Radweg oder ein einziger Handball für die Kreissporthalle daraus hätte bezahlt werden können. Es sind damit ganz maßgeblich die durch Bund und Land nicht ausreichend refinanzierten Sozialleistungen, die den Landkreisen als Sozialstaat vor Ort die Luft zum Atmen rauben und die Kreishaushalte unter Wasser drücken.
Schließlich, aber nicht zuletzt, lässt sich bei Durchsicht der Haushaltspläne für das Jahr 2026 wieder eine deutliche Erhöhung des Gesamtschuldenstandes feststellen, und zwar um 767 Mio. Euro bzw. 12,8 % im Vergleich zum Vorjahr. Um es plastisch zu machen: Infolge des weiteren Anstiegs des Schuldenstandes würden im Jahr 2026 die Erträge aus der Kreisumlage, obwohl auch diese kräftig gestiegen sind, im zweiten Jahr in Folge rechnerisch nicht mehr ausreichen, um die Schulden der Landkreise zu tilgen. 6,3 Mrd. Euro Kreisumlage stehen 6,8 Mrd. Euro an Schulden gegenüber, es fehlen somit 516 Mio. Euro. Auch beim Thema Schulden, bei dem sich die hiesigen Kommunen jahrzehntelang – und in wohlgemerkt beiden Landesteilen – an den Prinzipien der schwäbischen Hausfrau orientieren konnten, bewegen wir uns allmählich auf eine abschüssige Bahn zu.
Schreckensjahr 2027 vor der Tür
So besorgniserregend die Haushaltspläne für das laufende Jahr 2026 auch sind – sie sind definitiv noch nicht so desaströs, wie sie hätten ausfallen können. Denn in die Haushaltspläne konnte das erwähnte, mit den kommunalen Landesverbänden ausgehandelte Finanzpaket des Landes auf der Einnahmenseite eingepreist werden. Zu nennen sind insbesondere die Aufdimensionierung der Finanzausgleichsmasse A um einmalig 550 Mio. Euro sowie ebenfalls einmalige Ausgleichszahlungen im Bereich der Eingliederungshilfe.
Dies freilich verheißt für 2027 nichts Gutes. Denn den Kommunen wurde mit dem Finanzpaket lediglich für ein weiteres Jahr Zeit gekauft. Es handelt sich, wie gesagt, um einmalige, nicht um strukturelle Einnahmeverbesserungen. Zugleich werden sich etwaige Reformen, die die Kostendynamik in den Bereichen Soziales oder auch Personal bremsen oder sogar umkehren könnten, im kommenden Jahr jedenfalls nicht schon so auswirken können, dass es ausgabenseitig zu einer signifikanten Entlastung der Kommunen kommt. Dies ist realistischerweise selbst dann nicht zu erwarten, wenn die Politik auf Bundes- und Landesebene beim Reformtempo Geschwindigkeitsrekorde aufstellen würde, was inständig zu hoffen ist, aber allen bisherigen Erfahrungen zufolge wohl nicht mit Gewissheit unterstellt werden kann.
Infolgedessen werden wir bei den von den Kommunen nicht beeinflussbaren Ausgaben für Pflichtaufgaben in 2027 weiterhin vergleichsweise hohe Steigerungsquoten sehen. Mit diesen werden die Veränderungsraten bei den Einnahmen aufgrund der schwachen und sich infolge des Kriegsgeschehens wohl noch weiter abschwächenden Konjunktur nicht einmal ansatzweise Schritt halten können. Damit steht, wenn jetzt nichts geschieht, den Kommunen sowie ihren Bürgerinnen und Bürgern ein verheerendes Haushaltsjahr 2027 bevor. Annus horribilis ante portas.
Was jetzt geschehen muss
Wie sollten die Rettungsringe beschaffen sein, die ausgeworfen werden müssen, bevor die Kommunen endgültig absaufen? Die Erwartungen an Bund und Länder in ihrer Gesamtheit sind in dieser Rubrik schon wiederholt ausgebreitet worden. Daher heute nur noch einmal im Stakkato-Stil: Letztlich ist uns jedes Mittel recht, durch das das kommunale Rekorddefizit von bundesweit über 30 Milliarden Euro ausgeglichen wird. Ob dies durch eine befristete Anhebung des kommunalen Anteils an der Umsatzsteuer um 10 Prozentpunkte oder eine faire Verteilung der Kosten für soziale Leistungen zwischen den drei staatlichen Ebenen geschieht, ist zweitrangig. Hauptsache - der Defizitausgleich kommt schnell.
Diese ebenso klaren wie bislang unerfüllt gebliebenen Erwartungen an Bund und Länder in ihrer Gesamtheit dürfen nun aber eines nicht vergessen machen: Finanzverfassungsrechtlicher Ansprechpartner und gegebenenfalls auch Anspruchsgegner der baden-württembergischen Kommunen ist nicht irgendein Bund-Länder-Konglomerat, sondern allein das Land Baden-Württemberg. Den Rettungsring, der den Kommunen eine aufgabenangemessene Finanzausstattung bietet und sie dadurch vor dem Ertrinken errettet, muss also von Verfassung wegen im Zweifel das Land her- und zur Verfügung stellen. Genau dies ist jetzt Aufgabe der politisch Verantwortlichen, denen die Menschen im Land bei der Landtagswahl am 8. März ein Mandat und einen Auftrag für die kommenden fünf Jahre erteilt haben. Freilich hat die kommunale Familie schon frühzeitig signalisiert, dass sie willens und mehr als bereit ist, dem Land bei der Bewältigung der anstehenden Herausforderungen als Partnerin zur Seite stehen und in eine intensivierte Form der Verantwortungsgemeinschaft einzutreten. Im Beratersprech wäre vermutlich von Verantwortungsgemeinschaft 2.0 oder Verantwortungsgemeinschaft reloaded die Rede.
BW-Pakt für handlungsfähige Kommunen
So hat die kommunale Familie dem Land insbesondere das Angebot unterbreitet, einen Pakt für handlungsfähige Kommunen, kurz: BW-Pakt, abzuschließen. Ziel des BW-Pakts soll es sein, staatliche Handlungsfähigkeit zurückzugewinnen, indem Aufgaben, Standards und Finanzierung wieder ins Gleichgewicht gebracht werden. Dazu muss zum einen die kommunale Handlungsfähigkeit strukturell gestärkt werden. Hier ist etwa die überfällige Nachschärfung des landesverfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzips zu nennen, für die sich eine verfassungsändernde Mehrheit in dieser Legislaturperiode des Landtags von Baden-Württemberg leichter finden lassen dürfte als noch in der vergangenen. Der Grundsatz „Wer bestellt, bezahlt“ enthält in seiner aktuellen verfassungsrechtlichen Ausprägung viel zu viele Schutzlücken, die unbedingt geschlossen gehören, um eine weitere Aushöhlung der kommunalen Handlungsfähigkeit jedenfalls für die Zukunft auszuschließen.
Erforderlich ist neben dieser strukturellen Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung aber zwingend auch eine ebenso kurzfristige wie nachhaltige finanzielle Stabilisierung der kommunalen Ebene. Dabei kommt aus Sicht der Landkreise mit Blick auf die spezifischen Belastungen ihrer Haushalte einer pauschalen Beteiligung des Landes an den Kosten der Eingliederungshilfe in Höhe von 25 % eine herausragende Bedeutung zu. Damit würde zugleich zum Bürokratieabbau beigetragen, weil die aktuell praktizierte Spitzabrechnung der durch das Bundesteilhabegesetz bedingten Mehrbelastungen der Kommunen ersatzlos entfiele. Zentral wichtig ist aus kreiskommunaler Sicht ferner, dass sich das Land mit der auch in anderen Bereichen des Bildungssystems üblichen Quote von 68 % an denjenigen Eingliederungs- und Jugendhilfekosten beteiligt, die durch Schulbegleitungen für Kinder und Jugendliche mit Behinderung oder durch Begleitung von Grundschulkindern mit Unterstützungsbedarf in Angebote der Ganztagsbetreuung entstehen.
Zukunftsfestigkeit unserer Demokratie wird mitverhandelt
Wie wichtig es ist, die Handlungsfähigkeit der Kommunen wiederherzustellen und sie dafür zunächst einmal finanziell dauerhaft über Wasser zu halten, liegt auf der Hand. Schon heute halten drei Viertel der Bevölkerung den Staat für überfordert. Das ist ein Alarmsignal. Denn in dem Maß, in dem die staatlichen Ebenen objektiv oder auch bloß in der medialen oder subjektiven Wahrnehmung an Handlungsfähigkeit einbüßen, erodiert auch das Vertrauen in unsere Demokratie. Wenn daher in den kommenden Wochen eine tragfähige Koalition geschmiedet, um politische Inhalte gerungen und die Frage der kommunalen Handlungsfähigkeit dabei - hoffentlich - eine hervorgehobene Rolle spielen wird, dann muss allen Akteurinnen und Akteuren bewusst sein, dass dabei implizit immer auch ein Stück weit die Zukunft und Zukunftsfestigkeit unserer Demokratie mitverhandelt und mitentschieden wird.
Auch in dieser Hinsicht sind die kommenden Wochen solche der Entscheidung.